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文丨西部菌

去年年底，《求是》雜志發(fā)表重要文章強(qiáng)調(diào)，中西部有條件的省區(qū)，要有意識地培育多個(gè)中心城市，避免“一市獨(dú)大”的弊端。

2021年的城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)提到，促進(jìn)超大特大城市“優(yōu)化”發(fā)展；前不久印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》則明確，推動(dòng)特大城市瘦身健體，有序建設(shè)大中城市。

很顯然，隨著城鎮(zhèn)化深入，一城獨(dú)大的問題日益凸顯，均衡發(fā)展的重要性在升級。

剛剛發(fā)布的成渝雙圈規(guī)劃綱要中，對于重慶、成都雙核和圈內(nèi)其他城市的關(guān)系，有諸多相應(yīng)的部署。

那么，中心和區(qū)域具體如何平衡？有哪些二三梯隊(duì)城市有望迎來重大機(jī)遇？

01

首先，需要澄清一個(gè)誤區(qū)。超大特大城市“優(yōu)化”發(fā)展，瘦身健體、減量增效，并不是要打壓超大特大城市，提高中心城市綜合承載能力的主線，其實(shí)沒有發(fā)生改變。

尤其是對重慶、成都而言，雖然已位列超大城市名單，但是論綜合發(fā)展水平，和一線城市還有不小差距。

這意味著，它們必須進(jìn)一步做大做強(qiáng)，對周邊城市的輻射引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，才能最大程度發(fā)揮。

因此，在規(guī)劃綱要中，對于重慶和成都雙核，規(guī)劃提到，“強(qiáng)化重慶和成都中心城市帶動(dòng)作用”、“全面提升發(fā)展能級和綜合競爭力”。

而在資源的集聚上，依然有不少做“加法”的相關(guān)內(nèi)容，有兩個(gè)細(xì)節(jié)很能說明問題：

引導(dǎo)秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、涉藏州縣、大小涼山等周邊欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口向雙城經(jīng)濟(jì)圈集中。

在重慶主城和成都加快取消對穩(wěn)定就業(yè)居住3年以上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等重點(diǎn)群體的落戶限制，推動(dòng)都市圈內(nèi)實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)、居住證互通互認(rèn)，完善居民戶籍遷移便利化政策措施。 

不管是引導(dǎo)圈外人口向圈內(nèi)集中，還是減少中心區(qū)域的落戶限制，無疑是繼續(xù)加速人口向重慶主城和成都流入。

重慶和成都，雖然規(guī)劃人口余額不多，但畢竟還有余地。尤其像成都東部區(qū)域，還有較充足的人口容量。

繼續(xù)做大做強(qiáng)，才能更好地帶動(dòng)周邊；而放寬落戶，吸引人口流入，也是讓周邊地區(qū)民眾共享雙圈建設(shè)紅利、均衡發(fā)展的一種方式。

02

當(dāng)然，作為經(jīng)濟(jì)第四極，成渝雙圈內(nèi)第二梯隊(duì)城市斷檔的問題，確實(shí)比較突出。如成都的GDP（17716.7億元）是綿陽（3010.08億元）的六倍多。

來源：川觀新聞

這種經(jīng)濟(jì)落差不利于城市群綜合能級的提升。所以，規(guī)劃綱要特別強(qiáng)調(diào)：

處理好中心和區(qū)域的關(guān)系，強(qiáng)化協(xié)同輻射帶動(dòng)作用，以大帶小、加快培育中小城市，以點(diǎn)帶面、推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展。

而破除一城獨(dú)大，帶動(dòng)周邊發(fā)展，重要方式之一便是通過都市圈建設(shè)。按照規(guī)劃，要“圍繞重慶主城和成都培育現(xiàn)代化都市圈”，帶動(dòng)中心城市周邊市地和區(qū)縣加快發(fā)展。

去年，重慶首提“主城都市區(qū)”的概念，包括原主城9區(qū)在內(nèi)共21個(gè)區(qū)；成都都市圈則主要是指成都、德陽、眉山、資陽。綱要的相關(guān)定調(diào)如下圖：

來源：規(guī)劃綱要

在西部菌看來，都市圈形式帶動(dòng)均衡發(fā)展，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

首先，都市圈同城化帶來的硬件、軟件的基礎(chǔ)設(shè)施改善，對都市圈中心之外的地區(qū)，是一次巨大的提升。

以共建軌道上的雙城經(jīng)濟(jì)圈為例。綱要提到，研究規(guī)劃重慶都市圈環(huán)線、成都外環(huán)、綿遂內(nèi)等連接重慶中心城區(qū)、成都與周邊城市的城際鐵路和都市圈市域（郊）鐵路。

軌道交通打破地理邊界，向不具備建設(shè)資格的周邊地區(qū)延伸，這無疑有利于都市圈內(nèi)非中心城市交通條件的改善。

其次，都市圈帶動(dòng)的區(qū)域一體化，可以為產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工創(chuàng)造更好的條件。

和黃河流域規(guī)劃一樣，成渝雙圈規(guī)劃也提到瘦身健體——推動(dòng)超大特大城市中心城區(qū)瘦身健體，防止城市“攤大餅”，合理控制開發(fā)強(qiáng)度和人口密度，等等。

這首先有利于超大特大城市的新城、郊區(qū)。當(dāng)然，非核心功能的疏解，產(chǎn)業(yè)的遷移，都市圈內(nèi)的非中心城市，因?yàn)榻畼桥_的地理區(qū)位，無疑能夠率先受益。

關(guān)于都市圈一體化帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、分工機(jī)遇，綱要就提到：

提升重慶、成都產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力，打造制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展雙引擎，推動(dòng)都市圈外圍地區(qū)加快發(fā)展電子信息、汽車等產(chǎn)業(yè)，形成研發(fā)在中心、制造在周邊、鏈?zhǔn)脚涮住⑻荻炔季值亩际腥Ξa(chǎn)業(yè)分工體系。 

所以，重慶、成都雙核瘦身健體，都市圈內(nèi)的中小城市是重要贏家。

03

破解一城獨(dú)大，意味著要有更多的區(qū)域中心城市站出來。考慮到重慶的城市性質(zhì)，打造“成渝第二城”的主要責(zé)任，其實(shí)是由四川承擔(dān)。

此前，四川將綿陽、德陽、樂山、宜賓、瀘州、南充、達(dá)州等7個(gè)城市，定位為區(qū)域中心城市。這7個(gè)第二梯隊(duì)的城市，是全省經(jīng)濟(jì)副中心，也是“成渝第二城”的主要競爭者。

來源：第一財(cái)經(jīng)

2020年，四川先后批復(fù)了宜賓三江新區(qū)、南充臨江新區(qū)和綿陽科技城新區(qū)等新區(qū)，等于是扶持區(qū)域中心城市做大做強(qiáng)。

前不久，四川將一批省級行政職權(quán)事項(xiàng)，調(diào)整由成都和這7個(gè)區(qū)域中心城市實(shí)施，目的也是進(jìn)一步發(fā)揮它們的區(qū)位優(yōu)勢，推動(dòng)做大做強(qiáng)。

而此次的規(guī)劃綱要，除了給予重慶、成都超級定位之外，對于這些相關(guān)的區(qū)域中心城市，乃至圈內(nèi)其他中小城市，都進(jìn)行了分別點(diǎn)名，并委以重任。

比如，把綿陽、樂山打造為成都平原區(qū)域中心城市，支持雅安建設(shè)綠色發(fā)展示范市，支持黔江建設(shè)渝東南區(qū)域中心城市。

來源：規(guī)劃綱要

再如，支持宜賓、瀘州建設(shè)川南區(qū)域中心城市；支持自貢、瀘州、內(nèi)江、宜賓、江津、永川、榮昌等共建川南渝西融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。

而對于渝東北、川東北地區(qū)一體化發(fā)展，綱要提到：

支持萬州建設(shè)渝東北區(qū)域中心城市，支持南充、達(dá)州建設(shè)川東北區(qū)域中心城市，發(fā)揮墊江、梁平、豐都、忠縣、云陽節(jié)點(diǎn)作用，帶動(dòng)雙城經(jīng)濟(jì)圈北翼發(fā)展。

支持萬州、達(dá)州、開州共建川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)。 

這些涉及區(qū)域中心城市的定調(diào)，明確了那些二級城市角色和定位，整個(gè)雙圈的城市格局也相當(dāng)清晰了。

按照規(guī)劃綱要，接下來在增強(qiáng)雙核輻射引領(lǐng)帶動(dòng)作用同時(shí)，要“加快提升大中城市產(chǎn)業(yè)水平和功能品質(zhì)”。

這意味著一些符合它們定位的政策利好，會(huì)陸續(xù)派發(fā)下來。四川省域經(jīng)濟(jì)副中心，“成渝第二城”的競爭，未來或?qū)⒚媾R更大的變數(shù)。

當(dāng)然，正如規(guī)劃所強(qiáng)調(diào)的，要“主動(dòng)承接超大特大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解”。要想充分抓住機(jī)遇，還得有更多的主動(dòng)性，學(xué)會(huì)搶占先機(jī)。

04

在統(tǒng)籌大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展問題上，規(guī)劃綱要還涉及到一些具體的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)方面的建設(shè)政策。

在基礎(chǔ)設(shè)施層面，綱要提到，布局建設(shè)樂山、閬中、遂寧、雅安等一批支線機(jī)場，研究廣安機(jī)場建設(shè)。

加快建設(shè)成都至西寧、重慶至昆明、成都至自貢至宜賓、重慶至黔江、鄭州至萬州鐵路襄陽至萬州段等鐵路項(xiàng)目，規(guī)劃建設(shè)重慶至萬州、成都至達(dá)州至萬州、重慶至西安、重慶至宜昌、成渝中線等鐵路項(xiàng)目，規(guī)劃研究重慶至貴陽鐵路，研究論證重慶至自貢至雅安鐵路，拓展出渝出川客運(yùn)大通道。推進(jìn)敘永至畢節(jié)等鐵路及鐵路專用線等貨運(yùn)設(shè)施建設(shè)，逐步恢復(fù)滬漢蓉鐵路貨運(yùn)功能，完善貨運(yùn)通道布局。 

這些鐵路項(xiàng)目，除了能夠強(qiáng)化重慶、成都的雙核樞紐地位外，對于沿線城市的交通，也將起到重要的提升效果。

另外，為了積極破解“大城市病”，綱要要求，支持三級醫(yī)院和新建高校、高校新建校區(qū)在大中城市布局，增加醫(yī)療、文化、體育資源供給。

還有，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，支持醫(yī)聯(lián)體建設(shè)和跨區(qū)辦醫(yī)，推動(dòng)中心城市三甲醫(yī)院異地設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

類似資源下沉的舉措，體現(xiàn)了公共資源配置邏輯的變化——通過疏解非核心功能，避免人口過于集中，減少重慶、成都雙核的虹吸作用。

這些措施和“盡快實(shí)現(xiàn)公共資源按常住人口規(guī)模配置”正好呼應(yīng)。

在產(chǎn)業(yè)方面，規(guī)劃綱要?jiǎng)t依托區(qū)域中心城市，包括一些中小城市的特殊優(yōu)勢，進(jìn)行差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺建設(shè)和方向引導(dǎo)。

如綱要提到，鼓勵(lì)涪陵、綦江、合川、資陽、遂寧、宜賓等創(chuàng)建國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)；支持萬州、涪陵、長壽、遂寧、達(dá)州、瀘州、自貢等打造區(qū)域性物流中心。

此外還有：

推動(dòng)涪陵、合川、樂山、雅安、南充等發(fā)展人文休閑、度假康養(yǎng)，打造成渝“后花園”。發(fā)揮宜賓、瀘州白酒品牌優(yōu)勢。推動(dòng)萬州、江津、銅梁、自貢、內(nèi)江等圍繞特色美食、傳統(tǒng)工藝產(chǎn)品、民俗節(jié)慶、自然遺跡等，建設(shè)特色消費(fèi)聚集區(qū)。 

因此，對這些被點(diǎn)名的地區(qū)而言，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)自己的定位，充分發(fā)揮優(yōu)勢和特色，積極爭取融入雙圈建設(shè)的大格局中。

而對重慶和成都雙核來說，接下來在做大做強(qiáng)、相向發(fā)展的同時(shí)，也要更多地承擔(dān)起帶動(dòng)周邊的職責(zé)。

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