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馮奎（中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）

十九屆六中全會所通過的《決議》強調(diào)，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加強城市規(guī)劃、建設、管理?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標綱要明確提出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈?？梢哉f，中國都市圈進入政策與實踐相互促進、快速發(fā)展的新階段。

中國是世界人口第一大國，第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示：中國已有7個超大城市、14個特大城市，總的常住人口約2.9億，占全國人口比例為20.7%；市轄區(qū)國土面積約16.9萬平方公里，占全國市轄區(qū)面積7.5%；而地區(qū)GDP總量約33.6萬億元，占全國經(jīng)濟總量的33.1%。

展望未來，中國的城市化率還會提高，流動人口還會進一步向超特大城市流入，這意味著會有一批超特大城市引領的都市圈。這是大國競爭優(yōu)勢所在，是構(gòu)建超大規(guī)模經(jīng)濟體的空間單元，最具韌勁和創(chuàng)新活力。比如，根據(jù)2021年相關數(shù)據(jù)，估值10億美元以上的獨角獸企業(yè)，有九成集聚在京津冀、長三角、珠三角及成渝四個城市群。

需要補充的是，中國這樣的大國空間，不大可能像日、韓一樣僅靠首都都市圈或少數(shù)兩三個都市圈就把國家“頂”起來。同時，都市圈強調(diào)的是核心大城市及其通勤圈內(nèi)的各類城鎮(zhèn)空間的協(xié)同發(fā)展，因此，也不能簡單地說中國走的就是大城市發(fā)展道路。

中國都市圈體系尚未達到成熟狀態(tài)

自“十一五”規(guī)劃中提出發(fā)展城市群，一系列規(guī)劃中提出城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。但從近年來發(fā)展情況看，部分城市群規(guī)劃面積較大，缺乏都市圈層面的必要支撐，形態(tài)上確實夠大，但實質(zhì)上“空”與“虛”。同時，中國依托省會等大城市，行政性力量與市場化力量相結(jié)合，都市圈發(fā)展迅速，成為推動區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的強大力量，這形成了通往城市群發(fā)展的現(xiàn)實路徑。

中國的都市圈體系正在培育與形成階段，遠未達到成熟狀態(tài)。目前中西部地區(qū)，省會及其都市圈“一家”獨大現(xiàn)象比較普遍。有三個問題值得關注。一是部分省會大都市圈，經(jīng)濟集聚的比重高，人口集聚的比重低，匹配度較弱。二是這批省會大都市圈的形成，是較強的“政府之手”所致，市場化機制發(fā)揮不足，也因此隱含著其他城市發(fā)展權(quán)受到“壓制”，資源配置受到扭曲。三是一些在省會之外的廣大空間缺乏都市圈的支撐，出現(xiàn)“塌陷”現(xiàn)象。

因此不能只講大都市圈，也要講中小型都市圈?？偟膩碚f，未來都市圈的數(shù)目可能會達到上百個。省級副中心、區(qū)域中心、沿邊地區(qū)的重要節(jié)點、重要經(jīng)濟帶上的功能節(jié)點城市，如果有條件，都值得去培育都市圈。這還意味著，都市圈并不一定非要在現(xiàn)有的城市群范圍內(nèi)?，F(xiàn)有一種說法是，都市圈是城市群內(nèi)部的一種空間形態(tài)。但從發(fā)展來看，都市圈不一定要依賴于城市群，可以先于、后于或與城市群同時成長，可獨立也可以嵌套于城市群之中。

地理條件、行政區(qū)劃、經(jīng)濟發(fā)展等都將影響都市圈的邊界。超特大城市的空間形態(tài)受地理條件影響較大，例如深圳、青島主要是沿?；蛘咴诤庸鹊貐^(qū)形成帶狀組團；武漢的組團形態(tài)與大江大湖直接相關；而成都一直在平原地帶，城市東邊的龍泉山脈限制著成都的發(fā)展。

未來，都市圈一定是經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)既重疊又有所分離，這將成為一個常態(tài)，取決于圈內(nèi)城市的職能與利益需要。舉例來說，安徽的馬鞍山在經(jīng)濟上一直與江蘇、與南京越走越近，但組織人事任免一定要跑到合肥去請示安徽省委、省政府。

需要注意是如何把握經(jīng)濟區(qū)的新形態(tài)，以獲得最佳定位和最大化利益。同城化是一個特征，如上海與蘇州，成都-德陽-眉州-資陽正在推進同城化建設；各類“走廊”形態(tài)的城市帶也越來越多，如虹橋國際商務樞紐向南、向北的延長線就串起了大大小小十多個城市；城市組團也會比較普遍。

同城化一體化的推進是一個長期過程，也并不是程度越深越好。同城化一體化在多大程度上取代行政邊界，關鍵是成本與收益的多維度考量。有的地方為了推進所謂一體化，時機未到或者說成本過高，就不宜強行通過行政力量來推進。

深度融合，都市圈產(chǎn)業(yè)形態(tài)高級化出現(xiàn)新路徑

適度超前進行新基建設施建設，這已基本取得共識。從技術層面上講，適度超前主要指向布局軌道交通、信息設施、融合應用、創(chuàng)新平臺等；從經(jīng)濟層面上講，意味著要保持一定的資金杠桿率和合適的負債率。從空間層面上講，適度超前還需要加強研究。能夠確定的是，要將新基建與現(xiàn)有以及未來有潛力的各類都市圈空間緊密結(jié)合。都市圈將會出現(xiàn)豐富的應用場景，這也是商家必爭之地。

由于都市圈還不是一級行政主體，而是涉及多個行政主體，并且這些行政主體可能互不隸屬，甚至還有可能是競爭性的關系，因此在進行新基建規(guī)劃、建設時就會有城市之間的協(xié)同問題，有履行報批時的程序問題。前幾年有幾個城市共建機場，最后確定在城市交界處選址，機場名字里幾個城市各用一個字。未來這類問題越來越多，體制機制創(chuàng)新是重大挑戰(zhàn)。

都市圈是多種類型產(chǎn)業(yè)與多種類型空間的復雜組合。對都市圈產(chǎn)業(yè)形態(tài)高級化的目標，以及如何實現(xiàn)高級化還需要進行深入研究。在目標方面，在都市圈的層級與體量上，制造業(yè)是名副其實的“壓艙石”，應加強對制造業(yè)的服務，提高制造業(yè)比重。在包容性方面，發(fā)揮城市比較優(yōu)勢這個角度來看，基于城市化經(jīng)濟的特征，強調(diào)多種類型產(chǎn)業(yè)的互補?，F(xiàn)在都市圈城市往往在一些領域過度競爭，恰恰是系統(tǒng)內(nèi)部自殘行為。在推動力方面，要在更大范圍借重產(chǎn)業(yè)升級的力量。比如就合肥都市圈而言，六安、淮南等要借重核心大城市合肥的高端資源，實現(xiàn)升級。而合肥定位于長三角的副中心城市，應深度融入長三角一體化進程，在與上海等城市互動中，獲得強大的產(chǎn)業(yè)升級引力。

依托都市圈推進碳中和與鄉(xiāng)村振興

上個世紀80年代以來，改革的起步在農(nóng)村、后來轉(zhuǎn)向城市。展望未來，改革的主要空間應在都市圈。這是因為都市圈的改革的需求旺盛，同時改革的承受力強，并且各方面改革條件相對充分。當前，有效利用都市圈空間，可在推進碳中和、中小城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等方面有更多作為。

第一，依托都市圈，規(guī)劃設計碳中和技術路線。城市群與都市圈是“雙碳”重點。我國碳排放量呈現(xiàn)“三分天下”格局，即京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的碳排放量占三分之一，黃河流域九省份占三分之一，其他地區(qū)占三分之一。具體到排放量較大的領域，主要是能源、工業(yè)、建筑、交通四大傳統(tǒng)領域。碳排放的空間特征意味著，碳達峰碳中和應有空間區(qū)域意識，在重點地區(qū)予以有效突破。

更為重要的是，我國城市化仍在發(fā)展之中，城市群、都市圈都未最后成型。這個階段，將城市化與碳中和相結(jié)合，就發(fā)揮了城市化的減排效應，比如通過有效的交通設計、城鄉(xiāng)空間布局規(guī)劃等，可以在源頭上實施降碳。西方發(fā)達國家是在工業(yè)化、城市化完成之后提出碳中和目標，因此空間“塑形”對他們作用不大，我國在這方面則不同，所以需要抓住機遇。

第二，中小城市迎來機遇，同時面臨治理能力的挑戰(zhàn)。在都市圈的背景下，一些行政級別較低的中小城市，在定位與功能上有重要的變化。原先是四線、五線，現(xiàn)在可能準確的定位變成國際大都市圈的門戶城市、高端制造城市等等。這是重大的機遇，但也帶來復雜挑戰(zhàn)。

從挑戰(zhàn)來說，有三個方面。一是需要確立城市新的功能定位。二是從體制上講，不平等的行政等級極大地影響了都市圈協(xié)同發(fā)展的諸多決策，更多情況下中小城市的發(fā)展權(quán)得不到保護，但同時也存著中小城市無法等高對接大城市的問題。三是在治理能力上，從縣域經(jīng)濟的科層治理到都市圈開放治理，治理能力不夠。

如果中小城市與核心城市同處一個?。ㄊ校┬姓^(qū)范圍，那么行政上協(xié)調(diào)或許有助于彌補都市圈協(xié)同的不足。但如果這些中小城市與核心市分屬于不同的行政區(qū)，發(fā)展中面臨的棘手的問題就會非常多。

都市鄉(xiāng)村、田園城市引領城鄉(xiāng)融合實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興最大的力量來源于城市。都市圈區(qū)域的鄉(xiāng)村更容易獲得城市資源要素的支持，因此能夠率先實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。近年來，上海都市圈、成渝都市圈出現(xiàn)了都市農(nóng)業(yè)、田園城市等發(fā)展新形態(tài)、新業(yè)態(tài)。勞動力、土地、技術等要素流動加快，城鄉(xiāng)差距縮小。合肥郊區(qū)的“三瓜公社”成為全國聞名的鄉(xiāng)村振興“打卡地”，也是這方面原因。隨著城市化的推進，城市進入門檻現(xiàn)在越來越低，甚至達到零門檻。未來的突破口是要向城市開放鄉(xiāng)村權(quán)利，探討城鄉(xiāng)一體的治理機制。

近十年來，國家有關部門大力推進城鎮(zhèn)化改革，主要是以縣、市行政單元作為改革的單一主體，相對封閉予實施。近年來，長三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟圈等，圍繞城市群及都市圈系統(tǒng)謀劃了一批改革，未來，這些改革成果應加速推廣共享。中國的城市化進入下半程，應確立以都市圈為重點，集中發(fā)力，系統(tǒng)集成，推進勞動力、土地、區(qū)劃、行政管理等一系列重大改革。這些改革必將在原有行政區(qū)基礎上，釋放都市圈經(jīng)濟區(qū)的活力，加速培育和壯大經(jīng)濟發(fā)展的動力源(600405,股吧)，夯實經(jīng)濟發(fā)展的壓艙石。

（本文系作者在世界制造業(yè)大會都市圈與制造業(yè)論壇上的演講，經(jīng)授權(quán)發(fā)表）

（作者：馮奎 編輯：陸躍玲）